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La grenouille cuite à l’étouffée

dimanche 2 décembre 2007 par Jean Bourdariat - Mis à jour le mardi 20 novembre 2012

Des scientifiques peu charitables pour l’espèce animale ont réalisé il y a bien des années l’expérience suivante. Ils plongèrent une grenouille dans une eau bouillante et observèrent que celle-ci se débattait avec la dernière énergie et parvenait même à sauter hors de ce bain fatal. Le lecteur n’en sera pas outre mesure étonné et se réjouira sans doute que la grenouille ait pu ainsi échapper à son sort.

Ces mêmes scientifiques entreprirent alors une autre expérience. Ils mirent une grenouille dans un récipient d’eau froide, puis chauffèrent celle-ci jusqu’à ébullition. Et là surprise : notre grenouille nageait tranquillement à mesure que la température montait jusqu’à ce qu’à un instant elle s’immobilise, bien cuite, étreinte dans une mort paisible. Passons des sciences naturelles à l’administration de notre pays, nous verrons plus loin le rapport avec l’expérience menée sur cette pauvre grenouille.

Savons-nous que le volume total des lois françaises a été multiplié par 10 en 40 ans, et par 2 sur les 15 dernières années, augmenté chaque année par les nouvelles législations votées par le parlement. Le volume des amendements a été multiplié par 20 en 40 ans. Ce n’est pas tant le nombre de lois qui augmente, mais la taille des textes. Bien des textes de loi dépassent les 100 pages ; la loi sur les libertés publiques a 230 pages. Et encore dans ces pages ne sont pas inclus les décrets d’application. Les codes publiés totalisent 65.000 pages (écrites en petits caractères) dans les domaines civil, pénal, urbanisme, commerce, construction, travail, électoral, impôts, etc…

Ceci n’est rien à côté des conventions collectives qui régissent les relations entre les employeurs et leurs salariés. Les conventions collectives de la banque, de la chimie, de la métallurgie comportent chacune entre 500 et 1000 documents. Le record est détenu par le BTP, avec 1822 documents. Malgré le faible nombre de personnes employées, certaines professions ne sont pas en reste : la convention des travailleurs du lin comporte 252 documents, et celle de la boyauderie 58 documents …

Le Ministère de l’Education Nationale et la Haute Autorité de Santé conçoivent des règlements pour fixer les actions d’un détail pointilliste que doivent mener heure par heure les enseignants ou les directeurs d’hôpitaux. Ces derniers se plaignent d’ailleurs que leur rôle principal est de respecter les règles plutôt que de diriger leur établissement. Hélas (ou heureusement !), tous les actes de la vie ne peuvent pas être régis par des textes. Il faut aussi mouiller sa chemise. Les dirigeants de PME n’attendent pas que la réglementation leur dise ce qu’ils doivent faire. Ils inventent tous les jours les nouvelles pratiques qui permettront à leur entreprise de vivre et de s’adapter au contexte économique.

Certains de nos concitoyens en sont à réclamer un statut pour l’épouse du chef de l’Etat. Ce serait un nouveau texte, mais pour quelle utilité ?

L’utilité, qui s’y intéresse ? Qui évalue les avantages d’une nouvelle loi ? Les élus ? Les bancs clairsemés de l’Assemblée Nationale montrent qu’ils ont de trop nombreux chats à fouetter. Mais il faut satisfaire l’opinion publique. Un exemple donné par Bruno Lasserre, président de la commission de la concurrence, est la loi sur la mise aux normes des ascenseurs votée après des accidents dus à la malveillance. Son coût pour les ménages n’a jamais été chiffré – après coup on s’est aperçu qu’il s’agissait de 3 à 4 milliards d’euros.

Elus, fonctionnaires, chefs d’entreprise, militants syndicaux : tous se plaignent de la lourdeur réglementaire, pourtant tous militent dans leur coin pour faire passer le texte auquel ils attacheront leur nom, qui valorisera leur carrière, qui protègera l’entreprise ou la profession de la concurrence. Il y avait en France 550 commissions consultatives sur une variété de sujets réglementaires. 180 commissions créées par la loi ne sont connues, de hauts fonctionnaires de la DGME l’affirment, que par leur nom : on n’en connaît ni les objectifs ni la composition ! Heureusement, une action vigoureuse a été lancée pour en supprimer le plus grand nombre.

Notre corpus réglementaire est ainsi un de nos monuments nationaux les plus impressionnants, plus que Versailles ou le Mont Saint Michel, enrichi, agrandi, élargi jour après jour par des professionnels hyper-compétents de la construction (il s’agit bien sûr de construction réglementaire), avec la bénédiction de tous les français. Chaque français est tombé dans la réglementation quand il était petit, comme la grenouille dans l’eau froide, il ne se rend pas compte qu’il est entrain de cuire et de s’acheminer inconsciemment vers une mort lente. D’ailleurs, l’homme sage qu’était Assurancetourix, le druide, ne s’y était pas trompé, qui nous a transmis qu’étant tombés petits dans la potion magique réglementaire, il est dangereux pour notre santé d’en reprendre quand nous grandissons …

Car il y a danger ! On connaissait l’impossibilité pour le justiciable de se retrouver dans la jungle des textes. Mais aujourd’hui, la mécanique est si complexe, les textes interagissant les uns avec les autres, que les professionnels du droit s’y retrouvent de moins en moins bien. A plusieurs reprises en 2005 et 2006, les services qui écrivent les lois se font fait toquer au Conseil d’Etat, au Conseil Constitutionnel ou à la Cour Européenne de Justice pour cause d’illégalité des textes.

Comment font les autres pays ? Sans doute n’ont-ils pas à traîner un fardeau réglementaire aussi lourd que le nôtre. Quand notre pays multipliait par 10 son volume législatif, le Royaume-Uni ne le multipliait que par 4. Tous les pays se trouvent confrontés, à des degrés divers comme on l’a vu, à l’inflation des textes. Les pays du nord de l’Europe et les anglo-saxons ont identifié de longue date ce phénomène. Ils mènent des plans pour lutter contre l’inflation réglementaire portant des noms comme « Cutting the red tape » en Angleterre (le « ruban rouge » servait à lier les documents aux XVIIème et XVIIIème siècle), diminuer l’« impôt Kafka » (Belgique) ou l’« impôt papier » (France).

Les Pays-Bas ont évalué le coût de l’excès réglementaire à 16 milliards d’euros. Ils estiment que le plan d’action qu’ils ont mené depuis 5 ans a permis d’économiser 3 milliards d’euros. Un nouveau plan d’action vient d’être démarré pour dégager 3 autres milliards. Au Royaume-Uni, Tony Blair a imposé que tout nouveau texte de loi soit publié sur Internet pendant 12 semaines avant de pouvoir être présenté au parlement. Ces deux pays ont mis en place des « études d’impact » d’une nouvelle réglementation dans laquelle l’option « Do Nothing » (ne rien faire) doit être considérée. L’étude d’impact doit tenir sur 2 pages (on peut y joindre 20 à 30 pages d’annexes) et permettre d’évaluer le coût total de la loi (son élaboration, sa mise en œuvre) au regard de ses bénéfices non seulement pour l’Etat mais aussi pour les usagers – citoyens et entreprises. L’évaluation doit être approfondie et sincère : le ministre engage sa responsabilité sur le contenu de l’étude d’impact qu’il est tenu de signer. Un service rattaché au premier ministre, intitulé « Better Regulation Unit » (Unité pour une meilleure réglementation), avec 200 fonctionnaires (80 en équivalent temps plein), est chargé de vérifier que les études d’impact sont correctement faites.

Nous en sommes loin en France, alors que nous sommes les plus atteints par ce mal. L’administration prend seulement conscience que des études d’impact seraient utiles. Cependant à observer la chevauchée législative du nouveau gouvernement en 2007, on ne voit pas comment, quelles que soient les bonnes volontés, l’impact des nouvelles lois en préparation pourrait être mesuré.

Pour examiner 200 à 300 textes par an, il faudrait créer autant de postes qu’en Angleterre (80), soit 10 millions d’Euros par an, on dit que c’est hors de portée budgétaire. Pourtant qu’est-ce que 10 millions d’Euros comparés à l’impact des nouvelles lois pour lesquelles les médias évoquent des dizaines de milliards d’Euros !

En remplissant notre déclaration d’impôts sur Internet, en téléchargeant des formulaires, nous aidons l’Etat à faire des économies. Ce n’est pas rien, mais ce n’est encore que gratter avec une petite cuiller la glace du haut de l’iceberg de la réglementation.

Grâce aux exemples étrangers, l’administration française découvre que la bureaucratie a un coût aussi pour les usagers, et pas seulement pour les services de l’Etat. Les bénéfices pour les français et pour l’Etat seront les plus élevés si on diminue l’impôt papier. Il est plus urgent de le faire que de réduire les droits de succession ou l’impôt sur le revenu.

Nos élus sont à notre image ; ils incarnent nos souhaits les plus secrets. Si chaque français continue à avoir la conviction que plus de réglementation, c’est plus de sécurité pour lui, pour sa famille, pour son métier, il sera très difficile de sortir 60 millions de grenouilles du bain dans lequel elles mijotent. Notre nouveau président a déclaré sur toutes les ondes qu’il voulait changer les habitudes et détourner les français de la pensée unique. Il y a trois conditions à un tel changement :

1. Les français doivent retrouver confiance dans la responsabilité individuelle pour traiter une variété de problèmes à leur niveau. Il s’agit de réduire l’empiètement du champ réglementaire sur le domaine des décisions personnelles.

2. Les élus doivent abandonner les comportements monarchiques et médiévaux, par lesquels une évolution réglementaire dont ils ont décidé souverainement et unilatéralement l’urgence peut être dispensée de passer par des étapes de concertation et d’évaluation.

3. Le principe d’égalité inscrit dans la constitution ne doit pas être dévoyé en traitant les situations rares ou exceptionnelles avec autant de précision et les mêmes moyens que les situations les plus fréquentes.

Il ne s’agit pas de revenir à un « far west » où la loi a disparu. Nous ne pourrons jamais nous passer de règles communes. Mais l’excès actuel nous paralyse. Moins de lois, c’est aussi « mieux de lois ». Peut-être qu’un jour, le forum annuel de la gestion publique (l’un s’est tenu les 6 et 7 juillet 2007) pourra écarter l’inflation réglementaire, thème rituel de son ordre du jour. Mais pour cela, nous devrons encore patienter.