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Le contrôle perdu de la mondialisation

par Jean Bourdariat

mardi 4 septembre 2012 - Mis à jour le vendredi 16 novembre 2012

La perte de légitimité des institutions internationales

La mondialisation a élevé le niveau de vie moyen des populations du monde, elle a ouvert largement l’accès aux technologies, elle a fait sortir de la pauvreté de centaines de millions de familles. Mais elle a fait apparaître de nouveaux risques : l’instabilité financière, les déséquilibres économiques, les tensions sur l’environnement, les inégalités, les activités illégales et la cyber-criminalité [1]. Les interdépendances entre les Nations, les relations entre chaque Etat et sa population par son système démocratique spécifique, l’intervention de différents niveaux de gouvernement et la multiplicité des acteurs confèrent au système international son extrême complexité. Les seules relations entre Etats-nations souverains, ce qu’on appelait l’"ordre westphalien" [2], ne permettent plus de résoudre les problèmes communs auxquels toute l’humanité fait face : plus les nations sont interdépendantes, plus un ordre multilatéral basé sur des règles est nécessaire. Pour Elie Cohen [3], le mouvement actuel de mondialisation « laisse le droit et le marché faire leur œuvre ». Un problème est que les accords internationaux sont peu compréhensibles et les institutions internationales ne sont pas démocratiques : ceci fait que les citoyens ont le sentiment d’être toujours plus éloignés de décisions qui impactent leur vie quotidienne. Les responsables politiques, qui n’ont pas fait un effort suffisant pour expliquer à leurs mandants les avantages de la mondialisation mais aussi les adaptations qu’elle exige, se retrouvent face à une opinion publique pour le moins réservée, sinon hostile, favorisant le populisme et le recours aux extrêmes comme on commence à le voir en Europe.

La globalisation a provoqué une crise de légitimité des institutions internationales. La crise de légitimité est double : vis-à-vis des pays en développement, et vis-à-vis des citoyens.

Alors que le développement des échanges doit favoriser un développement de tous les pays, 90% des investissements directs des entreprises (IDE) destinés aux pays en développement va vers un petit nombre des économies émergentes, celles qui sont les plus dynamiques. Les pays les moins avancés ne reçoivent que 1% des IDE [4]. Si la globalisation a créé des opportunités d’enrichissement, la distribution des revenus est de plus en plus inégalitaire entre les pays et entre les gens à l’intérieur d’un pays. Dans les années 1980 et 1990, le FMI et la Banque Mondiale se sont discrédités en exigeant des PED la libéralisation commerciale, une justice impartiale, une réduction du périmètre de l’Etat, ce qu’elles ont appelé la "bonne gouvernance" , recettes que même les pays industrialisés ne parviennent pas à appliquer parfaitement. "C’est toujours la même thérapie libérale qui est prescrite", alors que le FMI ne mène aucune "action hygiénique envers les banquiers et les hommes d’affaires inefficaces" [5]. Bien que l’OMC ait prévu des règles pour aider les PED à mieux s’insérer dans l’économie mondiale, elle interdit toujours à ses membres les politiques destinées à protéger leur industrie. Pourtant, comme nous l’avons vu, les pays émergents qui se sont le plus développés n’ont pas suivi à la lettre les recommandations des institutions internationales). Du côté des PI, la difficulté à réduire le déséquilibre de leurs comptes et à diminuer le fardeau de la dette, les pousse à revenir à une politique néo-mercantiliste [6] en maintenant des protections à l’importation et en développant leurs propres industries exportatrices.

Dans les PI, la perte de confiance des citoyens envers les institutions internationales s’exprime de plus en plus fort, alimentée par le sous-emploi et par les crises financières à répétition qui les affectent directement. Les activistes de l’altermondialisation soumettent les organisations internationales à un feu de critiques, alors que paradoxalement, le rôle de ces organisations est de faire en sorte que la globalisation ne soit pas anarchique et ne soit pas l’otage d’Etats ou de groupes de pression agissant contre l’intérêt commun. Des auteurs estiment que les appels libéraux pour le "moins d’Etat" ont pu affaiblir le pouvoir de négociation des Etats au profit des FMN, des groupes de pression, des ONG et de la bureaucratie des institutions.

Deux phénomènes sont principalement à l’origine de cette perte de légitimité :

1) Les institutions n’ont pas organisé correctement la participation et l’information équilibrée de tous les acteurs, et ont été moins attentives au fait qu’elles ont été mandatées par les Etats, envers qui elles sont comptables de leurs actions. Pour ce qui concerne la participation aux processus de production de règles et de négociation des institutions internationales, certains gouvernements n’ont pas mis les moyens humains pour comprendre les enjeux des négociations et faire valoir leur point de vue. Cela a été encore plus difficile pour les PED, qui disposent de compétences et de moyens humains limités.

2) Une seconde cause est la démocratie. Statutairement, les institutions internationales n’ont pas de légitimité démocratique à acquérir. La légitimité démocratique est celle des gouvernements des Etats, élus par les citoyens, qui doivent faire le lien entre les institutions et leurs mandants. De nombreux auteurs ont relevé que les gouvernements n’ont pas expliqué clairement, voire pas du tout, les changements liés à la globalisation et les adaptations qu’il fallait réaliser. Au contraire la globalisation a été présentée comme un phénomène sur lequel il y avait peu de prise, justifiant des mesures de rigueur impopulaires que les Etats étaient contraints de prendre.

Entre leur condition de citoyens mal informés des enjeux et des agendas, mais informés en temps réel de tous les événements du monde, et leurs gouvernements qui participent et contribuent inégalement aux processus de négociation internationale, les gens se sont rendu compte qu’ils n’avaient aucune prise même indirecte sur le déroulement des négociations internationales, nourrissant une image d’autant plus négative du système international que la situation économique issue des crises affectait leur niveau de vie.

Commerce international : acquis et améliorations nécessaires

Pourtant, le GATT, puis l’OMC ont constitué un bon système de gouvernance du commerce par une longue tradition de négociation et d’établissement de règles [7]. L’effectif de l’OMC est réduit : ce sont les représentants des adhérents qui débattent et négocient. La règle du "consensus négatif" [8] évite les blocages et permet de prendre rapidement les décisions sur les différends.

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Comme le montre l’exemple de l’encadré, devant une décision politique des Etats-membres, l’OMC prend les dispositions législatives requises et les intègre à son corpus de règles suivant une chaîne de décision contrôlée par ses membres. Grâce à son Organe de Règlement des Différends (ORD), l’OMC est en mesure d’imposer à ses membres l’application à eux-mêmes des règles auxquelles ils ont consenti.

La représentation des membres est égale : tout Etat, qu’il soit petit ou grand, égale une voix. Aucune discrimination n’est possible : les mêmes règles s’appliquent à tous. Les meilleures conditions commerciales fixées par un Etat s’appliquent à tous : ce sont les principes de "la nation la plus favorisée" et du "traitement national". Néanmoins, les règles de l’OMC reconnaissent qu’il existe des différences entre les pays membres, riches ou pauvres : c’est pourquoi un pays en développement dispose d’un délai prolongé pour éliminer des protections sans lesquelles l’ouverture commerciale aurait un coût social élevé. Elles reconnaissent aux Etats le droit de déterminer eux-mêmes le niveau de protection de l’environnement et de la santé qu’ils jugent adapté, à la condition que les dispositions prises ne masquent pas une barrière non tarifaire aux échanges [9]. Le bilan de l’OMC apparaît largement positif lorsqu’on le rapproche de ses buts : le développement et la prospérité.

Lamy juge que les mécanismes de surveillance des politiques et actions des membres doivent être améliorées. En particulier, la surveillance des traités bilatéraux et régionaux [10] , de plus en plus nombreux, est défaillante et doit être développée. L’OMC doit aussi renforcer sa légitimité vis-à-vis des acteurs non étatiques et son aide technique aux petits pays qui ne disposent pas des moyens humains que les grands pays industrialisés sont capables de mobiliser pour participer aux négociations et aux prises de décisions.

Depuis plus de 10 ans, Rodrik [11] rappelle régulièrement que les accords de l’OMC ne réservent pas assez de place au développement et que les pays ne s’ouvrent au commerce qu’une fois qu’ils se sont enrichis. Mais les conséquences des accords bilatéraux et régionaux peuvent être pires quand leurs dispositions écartent l’Etat de la formulation des politiques économiques ou de la régulation, ce qui mine leur capacité à mener les réformes institutionnelles qui permettraient au pays de bénéficier pleinement du commerce. Pour Rodrik, un régime commercial mondial ayant pour objectif premier le développement doit accepter la diversité institutionnelle des nations et ouvrir l’accès à des mécanismes de protection pour des raisons sociales ou de redistribution. L’OMC "répond à une aspiration pour une globalisation plus équilibrée et plus équitable". Elle doit être l’interface entre des systèmes institutionnels nationaux, plus qu’une force d’homogénéisation de ces systèmes. Lamy plaide dans le même sens, pour la défense des acquis d’un système de coopération multilatérale qui permet "l’unité dans la diversité".

La globalisation dans les autres champs d’interdépendance

Depuis la crise des subprimes, le feu des critiques s’est concentré sur les institutions financières et les marchés financiers. Le secteur financier était supposé être sous contrôle grâce aux dispositifs mis en place par les acteurs de la finance : ratio prudentiels, autorités nationales de contrôle des marchés financiers, banques centrales, agences de notation. Mais déréguler les marchés financiers n’est pas la même chose qu’instaurer le libre-échange sur les marchés de biens et services car les notions de marchés ne sont pas équivalentes. Ces derniers fonctionnent sur le principe de la recherche d’un équilibre entre l’offre et la demande : l’excès de demande ou d’offre provoque une hausse ou une baisse des prix qui joue le rôle d’un ressort de rappel vers l’équilibre. Ce système de rappel ne fonctionne pas dans le cas des marchés financiers et des marchés d’actifs : une évolution à la hausse ou à la baisse des prix est renforcée de façon procyclique par les anticipations des acteurs de marché, qui adoptent ce que l’on appelle un "comportement moutonnier". Des économistes et des chercheurs parmi les plus éclairés de notre temps – Jagdish Bhagwati, Joseph Stiglitz, Paul Krugman, Susan Strange notamment – tous favorables au libre-échange, ont depuis plusieurs dizaines d’années souligné les risques liés à la déréglementation des marchés financiers. Ils l’ont écrit et fait savoir, mais ce n’est que depuis la crise des subprimes que leurs idées ont trouvé un écho dans les média.

La dérégulation des marchés financiers a entraîné un gonflement extraordinaire des échanges de capitaux : les flux quotidiens sur les marchés des changes sont plusieurs centaines de fois plus élevés que les flux sur les marchés de biens et services (ce que l’on nomme l’économie "réelle"). Les uns se sont enrichis grâce à l’augmentation de la valeur de leurs actifs, d’autres (comme les Etats du Nord) se sont endettés, d’autant plus facilement que les capitaux étaient abondants et les taux d’intérêt bas, d’autres enfin ont été ruinés lorsqu’une crise a fait s’écrouler la valeur de leurs actifs. Malgré les efforts des banques centrales, des gouvernements et du FMI, la situation n’est pas sous contrôle, et toute nouvelle dégradation aurait des conséquences graves sur les économies et sur les conditions de vie.

La coordination globale entre les nations dans les autres champs d’interdépendance n’est pas meilleure. En matière de climat, qui concerne toute l’humanité, le protocole de Kyoto, qui a une durée limitée à 2012, n’a pas été ratifié par les Etats-Unis et la conférence de Copenhague en 2009 n’a abouti à aucun accord contraignant. Dans le domaine de l’alimentation, aucun dispositif global n’existe pour améliorer durablement la situation. Les nations et les ONG interviennent de manière réactive lorsqu’une famine intervient en Afrique. La prise de conscience des enjeux globaux est perceptible chez les économistes. Ainsi le Cercle des Economistes recommandait en 2011 l’instauration d’un mécanisme de restructuration des dettes souveraines, la création d’une "organisation mondiale des migrations", des dispositions pour réduire la volatilité des prix des produits agricoles et des produits alimentaires, la responsabilisation du G20 sur les questions environnementales et les grands déséquilibres [12].

Notes

[1] Lamy Pascal, 2011, Need for Unity in Our Global Diversity, Panglaykim Memorial Lecture on « Harnessing Global Diversity », CSIS, Jakarta, 15/06/2011.

[2] Au XVIIème siècle, à l’issue d’une série de guerres, la paix de Westphalie fait émerger l’idée d’« ordre westphalien » selon lequel l’ordre mondial est le résultat d’un équilibre entre des nations de puissances équivalentes. Cet ordre qu’on appelle l’« équilibre des puissances » s’est maintenu jusqu’à la disparition du bloc soviétique et l’émergence de la mondialisation.

[3] Cohen Elie, 2001, L’ordre économique mondial. Essai sur les autorités de régulation, Fayard, Paris, pp 118 à 120.

[4] Uzunidis Dimitri et Yacoub Lamia, 2009, Global Governance and Sustainable Development. Rethinking the Economy. Journal of Innovation Economics, 2009/1 n°3, pages 73 à 89.

[5] Uzunidis et al, 2009. La seconde citation est reprise de Galbraith, 1997.

[6] Les politiques mercantilistes étaient choisies par les grandes nations d’avant la révolution industrielle qui protégeaient leur économie par des restrictions à l’importation et développaient leurs industries exportatrices afin de dégager un surplus, au besoin en ouvrant des débouchés à leurs produits par l’usage de la force.

[7] Lamy Pascal, 2008, The WTO’s Contribution to Global Governance, in Samson Gary, The WTO and Global Governance. Future Directions, United Nations University Press, pp 43-49.

[8] La décision proposée par le panel constitué pour examiner le différend est prise sauf en cas de consensus contre elle.

[9] Par exemple, les Etats-Unis ont été autorisés à restreindre les importations de crevettes d’Asie pour préserver les populations de tortues considérées ici comme une ressource naturelle.

[10] Un exemple est le projet régional avorté de « Free Trade Area for the Americas » (FTAA). Les discussions commencèrent en 1994 et entrèrent en phase active en 2001. Mais quelques années plus tard, les Etats-Unis se désengagèrent et signèrent des traités commerciaux bilatéraux successivement avec le Chili, le Costa Rica, Saint-Domingue, El Salvador, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua, le Pérou. Le projet de FTAA s’enlisa définitivement après le sommet de Mar del Plata en 2005.

[11] Rodrik Dani, 2001, The Global Governance of Trade ; As If Development Really Mattered, UNDP Paper, Octobre 2001.

[12] Cercle des Economistes, 2011, 14 mesures phares pour refonder l’action publique, Déclaration finale des rencontres d’Aix en Provence, 10/07/2011.