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Libre-échange II : faut-il rejeter ou accepter les protections ?

vendredi 4 février 2011 par Jean Bourdariat

Les arguments des libre-échangistes

A partir d’une étude des effets de la libéralisation commerciale menée dans 22 pays, Anne Krueger [1], alors chef-économiste à la Banque Mondiale, affirme que « sous un régime de substitution des importations, le pays en arrive à un système accordant une protection à chaque secteur en fonction de son inefficience  ». Au contraire, une politique de promotion des exportations favorise l’innovation, permet de faire des économies d’échelle et procure des devises au pays. De plus l’Etat a moins de pouvoir pour influencer les entreprises exportatrices qu’il n’en a dans le système de substitution des importations, lequel pousse les entrepreneurs à rechercher des rentes par l’obtention de monopoles. Anne Krueger utilise des expressions fortes, comme « entrepreneur désinvolte » ou « joug keynésien ». Formulées au moment où justement les pays d’Amérique Latine ayant fait le choix d’une politique d’Industrialisation par Substitution des Importations (dite "ISI") se sont trouvés dans l’impasse de la crise de la dette et dans la crise sociale causée par les excès des dictatures, les idées d’Anne Krueger ont eu un fort écho. Elles ont été une des justifications des mesures d’ouverture commerciale des années 1980 et des plans d’ajustement structurel imposés par le FMI et la Banque Mondiale.

Selon Thirlwall et Pacheco-Lopez [2], le libre-commerce n’a jamais été mis en application dans le monde avant 1947, année de création du GATT, à l’exception de la Grande-Bretagne après 1850 : « depuis la fin de la seconde guerre mondiale, le consensus dominant a été qui si des pays doivent se développer et prospérer, ils doivent libéraliser leur commerce presqu’à n’importe quel coût. Le libre commerce est devenu un dogme » . La marée des opinions en faveur du libre marché s’est produite sous la pression des idées d’économistes comme Friedrich von Hayek, Anne Krueger (citée plus haut), Jagdish Bhagwati, Milton Friedman, qui ont analysé et relevé l’effet négatif de l’intervention de l’état, les pertes d’efficacité dues aux restrictions commerciales, les causes de la médiocre performance économique des pays ayant instauré des protections et de ceux de l’ex-bloc soviétique. Pour Bhagwati, les distorsions économiques doivent être traitées par chaque pays en interne plutôt que par des restrictions au commerce qui génèrent des activités improductives :

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Cette pression a été relayée et renforcée par les organisations internationales comme l’OMC, successeur du GATT, le FMI et la Banque Mondiale, fondée sur ce qui a été nommé le « consensus de Washington », qui prônait une politique dont les objectifs principaux étaient la privatisation des entreprises publiques, la libéralisation du commerce et l’ouverture aux investissements étrangers directs. En 1998, le FMI assignait aux programmes de développement de pays pauvres l’objectif principal suivant : « Augmenter l’efficacité économique en créant un système neutre et transparent d’incitations pour éliminer les freins à l’exportation, les restrictions au commerce et les distorsions économiques [3] ». Le changement de paradigme s’est fait particulièrement sentir en Amérique latine, où la politique économique ISI avait été déployée à grande échelle dans de nombreux pays. Ces pays ont fait face simultanément à la fin des années 1970 à une crise financière, à une impasse économique et à l’écroulement de régimes autoritaires discrédités. Au même moment, l’expérience réussie de pays d’Asie de l’est militait en faveur de politiques économiques basées sur la promotion des exportations.

Les "idées fausses", selon Pascal Lamy

Pascal Lamy, directeur général de l’OMC, dénonçait récemment ce qu’il nomme les « fausses » idées concernant le libre-échange [4] :

- Idée fausse n° 1 : l’avantage comparatif n’est plus valide aujourd’hui. Un gain de productivité dans un pays peut ne profiter « qu’à ce pays, tout en causant un dommage permanent à l’autre pays en réduisant les gains que les deux pays peuvent tirer du commerce. La réduction de l’avantage ne vient pas du fait qu’il y a trop de commerce, mais du fait que ce commerce diminue ».

- Idée fausse n° 2 : le volume des flux du commerce est trop important (il atteint 20 % du PIB mondial). Il n’y a pas trop de commerce, d’autant que les statistiques surestiment la part du commerce (mesuré par la valeur des flux) quand elle est rapportée au PIB (mesuré en valeur ajoutée). L’internationalisation des chaînes d’approvisionnement crée d’énormes avantages économiques il cite l’exemple de la fabrication de l’iPod, fabriqué en Chine, dont la part de valeur ajoutée chinoise est très limitée (3% du prix de vente).

- Idée fausse n° 3 : les déséquilibres de la balance courante sont un problème commercial. En fait, ces déséquilibres sont la conséquence de différences dans le comportement d’épargne des habitants, et n’ont rien à voir avec le commerce.

- Idée fausse n° 4 : le commerce détruit de l’emploi. En réalité, une économie en croissance crée plus de nouveaux emplois qu’une autre qui ne l’est pas. « La réaffectation de la main d’œuvre est un élément économiquement positif même s’il est incontestablement douloureux ».

- Idée fausse n° 5 : le commerce entraîne un nivellement par les bas des normes sociales. « L’écart croissant observé entre les salaires des travailleurs qualifiés et non qualifiés dans les pays industrialisés s’explique en grande partie par les changements technologiques qui favorisent la main d’oeuvre qualifiée et non par le commerce ». « Le commerce n’a pas joué un grand rôle dans l’aggravation des inégalités salariales (le chiffre varierait entre 5 et 15%/) ».

- Idée fausse n° 6 : l’ouverture du commerce est synonyme de déréglementation. S’ouvrir au commerce ne compromet pas la capacité d’un pays à réguler. Il y a de bonnes raisons de réguler : cas d’une externalité environnementale, asymétrie de l’information, abus de position dominante, prise de risque excessive. Il conclut en listant les trois conditions pour que le commerce contribue au bien-être économique de la société : une politique macro-économique solide, des infrastructures et des marchés qui fonctionnent, et enfin une juste répartition entre les différents groupes sociaux des avantages tirés du libre-échange.

Les arguments en faveur d’un protection

Harry Johnson identifie en 1964 quatre arguments en faveur d’une protection des pays en développement :

1. Il est bon de protéger une industrie encore dans son enfance. Ceci peut être réalisé par des droits de douane à l’importation sur tous les produits manufacturés. Pour Joseph Stiglitz, « sans protection, un pays dont l’avantage comparatif est statique risque la stagnation » .

2. Un pays ne doit pas se contenter d’avantages liés à une économie de rente, mais rechercher les externalités positives de l’industrialisation. Le secteur manufacturier est la source majeure de gains de productivité au démarrage du développement. Au niveau micro-économique, les externalités positives de l’industrialisation sont l’innovation résultant de la R & D, la production de connaissance, l’apprentissage « en faisant », la production d’une main d’œuvre qualifiée. Sans protection de l’industrie, le pays peut perdre une source importante de gain de productivité .

3. Le sous-emploi augmente le coût du travail. En subventionnant le travail, on peut rapprocher le coût de production du coût social du travail. Subventionner le travail est le « premier bon choix » pour réduire le sous-emploi.

4. Favoriser l’obtention d’un juste prix pour les exportations des pays en développement, en particulier lorsque la dégradation des termes de l’échange se perpétue sur longue période.

Dani Rodrik observe que les arguments en faveur d’une certaine protection des pays en développement n’ont pas pénétré la littérature sur les politiques commerciales , qui continue à refléter l’idée que la libéralisation du commerce est optimale. Pour Paul Krugman, « les libre-échangistes doivent apporter de meilleures réponses à l’anxiété de ceux qui se trouvent du côté perdant de la mondialisation [5] ». Il propose un package gagnant-gagnant, associant l’ouverture du commerce à des impôts plus élevés sur les hauts revenus.

La protection suivant une perspective historique

Historiquement, les pays industrialisés ont fait le choix de politiques protectionnistes pour assurer leur développement [6]. Ils ont fortement protégé leur industrie nationale et fait de leur mieux pour empêcher leurs colonies d’entrer en compétition avec eux. En 1699, une loi interdisait aux colonies anglaises, dont l’Irlande, d’exporter vers l’Angleterre de la laine traitée. William Pitt, Premier Ministre en 1766 disait qu’il fallait leur interdire le droit à une production industrielle. En 1700, le produits à base de coton importés d’Inde furent interdits. En 1720, les produits primaires des colonies américaines furent subventionnés, et les droits d’importation en Grande-Bretagne supprimés. La production d’acier en Amérique fut interdite, et des taxes furent mises en place pour annuler l’avantage compétitif d’autres produits.

Les exportations de produits manufacturiers par l’Angleterre furent multipliées par 5 au 18ème siècle. La part des exportations vers les colonies passa de 15 à 70 % en un siècle (les exportations vers l’Europe chutèrent de 85 à 30 %). Les importations en provenance des colonies augmentèrent moins fortement, leur part passant de 34 à 57 %, ce qui est un indicateur objectif de la situation de dépendance dans laquelle se sont trouvées les colonies britanniques .

Au début du 19ème siècle, la Grande-Bretagne imposait des droits de douane de l’ordre de 45-55 % sur les importations de produits manufacturiers. Des traités inégaux furent signés avec d’autres pays (Brésil, Chine, Japon, Siam) leur imposant des taxes à l’importation inférieures à 5%. Au 18ème siècle ; l’émigration de main d’œuvre qualifié de Grande-Bretagne vers l’Europe était interdite. Qui bravait cette interdiction perdait ses biens et sa citoyenneté. C’est quand la Grande Bretagne eut établi sa domination économique qu’elle prêcha le libre-échange, « enlevant aux autres pays l’échelle par laquelle elle était elle-même monté ». Le tableau suivant extrait de Thirlwall et Pacheco-Lopez illustre parfaitement cette image de « retrait de l’échelle », un exemple suivi par les Etats-Unis, mais pas par l’Allemagne et la France, pays dont la politique en matière de libre-échange a été moins brutale.

En 1789, les Etats-Unis imposèrent des droits sur les produits industriels importés. Alors qu’ils ne faisaient que suivre l’exemple de la Grande-Bretagne, Adam Smith critiqua cette politique protectionniste des Américains : « si par un projet concerté ou toute autre mesure forcée, les Américains venaient à arrêter l’importation des manufactures d’Europe …, ils entraveraient la marche de leur pays vers l’opulence et la grandeur, bien loin de la favoriser ». Heureusement pour eux, les Etats-Unis n’écoutèrent pas le conseil d’Adam Smith.

En 1870, les taxes américaines sur les importations atteignaient 50%. Ce niveau de taxes fut atteint de nouveau en 1930 avec la loi Smoot-Hawley. Après la seconde guerre mondiale, les Etats-Unis, ayant imposés leur suprématie à leur tour, se muèrent en champions du libre-échange.

L’Allemagne établit son industrie au 19ème siècle par l’octroi de monopoles, par des cartels, par des subventions à l’exportation, par l’importation de main d’œuvre qualifiée, par la constitution de grandes banques, des investissements en infrastructures. Au début du 20ème siècle, le Japon mit en place des taxes à l’importation atteignant 30%, subventionna son industrie et ses exportations. Après la seconde guerre mondiale, les droits sur les importations de voiture étaient de 40%. Le « MITI », ministère regroupant l’économie, l’industrie et la technologie fut l’artisan de la politique industrielle qui permit la croissance élevée et le développement industriel du Japon des années 1950 et 1960.

Ces exemples semblent montrer que c’est quand les pays sont devenus riches qu’ils se sont mis à prôner le libre commerce, mais que ce n’est pas le libre commerce qui les a rendus riches.

Notes

[1] Anne O. Krueger, 1978, Trade and Development, Export Promotion vs Import Substitution

[2] A.P. Thirlwall and Penélope Pacheco-Lopez, 2008, Trade Liberalisation and the Poverty of Nations, Edward Elgar, Cheltenham

[3] IMF (1998), Trade Liberalization in IMF Supported Programmes, World Economic and Financial Survey (IMF Washington DC)

[4] Pascal Lamy, 2010, Conférence à l’Ecole d’Economie de Paris, 12 avril 2010

[5] Paul Krugman, 2007, Trade and Inequality revisited, Vox.EU, 15 june 2007

[6] Les faits et arguments de cette section sont tirés de A.P. Thirlwall and Penélope Pacheco-Lopez, 2008, p 38 à 46