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Une étude de HUMANDEE sur le financement de la recherche publique française

mercredi 3 novembre 2010 par Jean Bourdariat - Mis à jour le mardi 9 novembre 2010

La recherche et l’enseignement supérieur : une priorité politique toujours réaffirmée

Depuis 2007, le gouvernement a réaffirmé régulièrement sa volonté de donner la priorité à la recherche et à l’enseignement supérieur dans la répartition des crédits budgétaires de l’Etat en prenant l’engagement de leur attribuer chaque année 1,85 milliards d’euros supplémentaires :

- Ainsi en octobre 2008 : « La mission interministérielle Recherche et Enseignement supérieur (MIRES) constitue la première priorité budgétaire du Gouvernement » [1] …

- … en octobre 2009 : « Le rôle majeur de l’enseignement supérieur et de la recherche dans la croissance économique et les politiques de relance se traduit par une réelle priorité au sein du budget de l’État » [2] …

- … et en octobre 2010 : « La mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur reste la première priorité du Gouvernement » [3] .

Dans sa présentation du budget 2011 et des perspectives 2012, Valérie Pécresse, Ministre de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche affirme que l’engagement présidentiel d’accroître de 9 milliards d’euros sur 5 ans l’effort national de recherche et développement sera tenu.

Malgré ce qui peut apparaître comme une véritable manne jamais vue auparavant, les syndicats de l’enseignement et de la recherche se montrent toujours critiques. En 2011, les responsables des établissements de recherche vont avoir de la peine à expliquer à leurs troupes qu’en dépit de la priorité qui leur est donnée par le gouvernement, ils doivent réduire la voilure pour faire face à la baisse de leurs crédits de fonctionnement (baisse de 10% programmée sur 3 ans), ne pouvant pas faire appel à des crédits antérieurs non consommés pour équilibrer leur budget sous contrainte sans réduire les dépenses.

Investissement sans précédent dans l’enseignement supérieur et la recherche, ou annonce politique masquant un effort budgétaire en berne pour des raisons tenant à la conjoncture difficile que connaissent les finances publiques ?

Nous cherchons ici a apporter des réponses à cette question, en nous appuyant exclusivement sur des données publiques, élaborées et publiées par l’INSEE, l’OCDE et le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche (MESR).

Des crédits ouverts inférieurs à ceux qui sont annoncés

La LOLF a imposé que soient tracées des évolutions triennales des budgets des grandes missions de l’Etat. La programmation triennale du budget de la mission « MIRES » montre pour 2009 et 2010 une exécution assez proche des prévisions, qui étaient donc assez fiables. Le tour de vis qui apparaît dans les prévisions triennales à partir de 2011 est un tournant : on n’atteindra pas (en euros courant) en 2013 le budget prévu pour 2011.

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Tableau 1

Attachons nous maintenant à dégager de ce budget global de la MIRES les seuls éléments concernant la recherche, en ne retenant que les programmes correspondants pour les distinguer du financement budgétaire de l’enseignement supérieur [4].

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Les crédits ont fortement progressé en 2008, conformément aux engagements électoraux du nouveau président, et aussi pour accompagner la mise en œuvre de la loi LRU. En revanche les trois années suivantes, le budget de la recherche publique n’augmente plus, la faible progression venant simplement compenser l’inflation.

Un affichage politique en trompe-l’oeil

La ministre affirme qu’un effort de recherche sans précédent a été réalisé depuis 2007, comme elle le précise dans le document de présentation (voir ci-après la page 6 de la présentation). Alors que le document ministériel affirme que la « DIRD » française représente 2,11 % du PIB en 2008, en hausse sur 2007, l’OCDE retient le chiffre de 2,02 %, en baisse sur 2007.

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La ministre annonce une augmentation de la DIRD à 2,21 % pour 2009. Les données manquent encore pour confirmer ou infirmer ce pourcentage, mais comme le PIB 2009 a baissé de 2,5 % comparé à 2008, le ratio de DIRD augmentera mécaniquement de plus de 2 points, même si la DIRD elle-même est inchangée.

Examinons maintenant la présentation par la ministre de la variation du budget de 2010 à 2011 [5].

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Selon la ministre, la progression de l’effort de recherche sera de 412 M€ en 2011. Mais, outre le fait qu’une nouvelle fois cette année encore, la principale augmentation concerne la progression du crédit recherche (qui représente une moindre recette fiscale pour l’Etat, et non des crédits budgétaires pour les opérateurs de recherche), la progression apparente des crédits budgétaires est gonflée par deux opérations de transfert qui sont neutres pour le budget global :
- la compensation à hauteur de 189 M€ des dividendes d’AREVA qui ne sont désormais plus perçus par le CEA mais par l’Etat,
- le transfert du MESR vers l’INSERM des crédits du plan cancer, à hauteur de 19,7 M€. Ces deux opérations ne traduisent pas un progrès de l’effort de recherche publique, puisqu’il ne s’agit en fait que d’un jeu d’écritures comptables. Ce sont des opérations blanches.

La ministre escompte par ailleurs une augmentation de l’effort des entreprises qu’elle chiffre à 145 M€. Or il ne s’agit pas de l’augmentation de l’effort des entreprises, mais des sommes que les entreprises imputent sur le crédit impôt recherche. Le crédit impôt recherche (CIR) est devenu la première dépense fiscale de France. Les élus de gauche et de droite s’en alarment dans le contexte actuel de crise des finances publiques : le rapport de trois députés (parmi lesquels deux sont des députés de la majorité UMP) présenté le 30 juin 2010 fait état de « certains dysfonctionnements liés à l’existence de pratiques d’optimisation fiscales injustifiées » [6]. Il devient impossible pour la ministre de présenter ces 145 M€ d’optimisations fiscales comme un supplément d’investissement en R & D des entreprises. D’ailleurs, additionner une diminution de recettes fiscales à des crédits budgétaires est au mieux une mystification, au pire une tromperie.

Il faut ainsi retrancher ces sommes de la progression annoncée de 412 M€ des dépenses de recherche, soit un total de 353,7 M€, correspondant à 189 + 19,7 + 145. L’effort de recherche dans le périmètre du Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche ne progresse pas de 412 M€ comme l’affirme la ministre, mais de 58,3 M€, soit +1% en euros courants, ce qui traduit une diminution si l’on tient compte de l’inflation. Il est plus que probable que le ratio français de Dépenses Intérieures de Recherche et Développement (DIRD) rapporté au PIB va continuer à se dégrader en 2011, comme il le fait depuis 2002, à rebours de toutes les déclarations gouvernementales.

La déclinaison de la baisse budgétaire dans les établissements de recherche

Pour affermir notre constat, effectuons un zoom sur un opérateur de recherche l’INRA (Institut National de la Recherche Agronomique), dont le champ de recherches – Agriculture, Alimentation, Environnement – est au cœur des enjeux de la France et de toute l’humanité au XXIème siècle. On pourrait imaginer que cet institut aura été privilégié dans les arbitrages budgétaires. En fait, il est prévu qu’en 2011, la part du budget de cet établissement financée par l’Etat (qui représente environ 80 % du budget total) augmente de 7 M€, soit +1,1 % de croissance sur 2010. Cette somme permettra-t-elle à l’Institut de financer de nouveaux projets ? La réponse est non. En effet à moyens constants, l’INRA doit intégrer à son budget des dépenses nouvelles hors de son contrôle, à hauteur de 13 M€, et dans la réalité, si son budget augmente, ses charges obligatoires progressent plus vite de 6 M€. D’autres établissements sont moins bien lotis :

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Ainsi les budgets des établissements au titre de la SCSP progressent en euros courants de 0,69% ce qui va les obliger à des ajustements de moyens douloureux s’ils n’ont pas la possibilité de recourir à des reports de crédits antérieurs.

Dans cette situation budgétaire défavorable, on pourrait espérer que les moyens de l’ANR permettraient à celle-ci de financer des projets et actions nouvelles, conformément à la priorité données officiellement à la Recherche par le gouvernement. Cet espoir sera déçu, puisque les moyens de l’ANR diminuent régulièrement, ce qui confirme le revirement de la politique de financement de projet par l’ANR, initiée sous le gouvernement Raffarin. Après avoir atteint un maximum en 2008 à 847,2 M€, le budget de l’ANR a diminué en 2009 et en 2010 (à 793,9 M€). Cette tendance s’accélèrera en 2011, année où les moyens de l’ANR seront à nouveau amputés, cette fois de 68 M€ selon la ministre.

International : la France une fois de plus en queue de peloton

La stratégie de Lisbonne visait à constituer une aire européenne de recherche et à faire en 10 ans de l’Europe «  l’économie de la connaissance la plus compétitive et dynamique au monde, capable de soutenir une croissance économique assurant des emplois plus nombreux et de bon niveau et une plus grande cohésion sociale ». Dans cette perspective, le conseil européen réuni à Barcelone en 2002 fixait un objectif de 3% pour l’effort intérieur de recherche et développement des pays membres de l’UE. Depuis cette date, l’évolution de la DIRD des différents pays de l’UE a été contrastée.

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R & D spending trendsrr

Ce graphique comparatif, établi par le Ministère Fédéral Allemand de la Recherche [7], montre que seuls en Europe, la Suède et la Finlande ont atteint et dépassé l’objectif de 3%. Les autres pays européens progressent – trop lentement certes – vers cet objectif. Le seul grand pays qui s’éloigne de l’objectif est … la France. De 2000 à 2008, l’effort français de recherche et développement a faibli de 7,1 % , tandis que celui de l’Allemagne augmentait de 7,4 %.

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Sur longue période (30 ans), les statistiques de l’OCDE montrent que la DIRD française a progressé jusqu’en 1993, où elle a dépassé celle de l’Allemagne, alors engagée dans le financement de la réunification. Le niveau atteint alors était enviable puisque la DIRD d’autres grands pays comme le Royaume-Uni et les Etats-Unis avait diminué.

Qui sont les responsables de cette régression ?

Qui porte la responsabilité de cette régression de l’effort de recherche, manifeste malgré toutes les déclarations d’intention ? Qui hypothèque l’avenir du pays ? Qui restreint l’espace d’opportunités professionnelles de la jeunesse ? Qui menace la cohésion sociale, bien affaiblie comme l’on montré les manifestations récentes de défiance à l’égard du pouvoir ?

Est-ce que les responsables sont les dirigeants politiques, de droite ou de gauche ? Est-ce que ce sont les universitaires ? Ou bien les syndicats ? Ou les dirigeants des grands organismes de recherche ? Nous nous sommes risqués à réunir sur un même graphique l’évolution de la DIRD sur 30 ans et les alternances politiques.

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Ce rapprochement montre que l’effort de recherche et développement s’est accru lorsque la gauche dirigeait le gouvernement, et a faibli lorsque c’était le tour de la droite (avec l’exception de la petite progression au cours de la cohabitation 1986-1988). On aurait pu penser que la droite, soucieuse du développement de l’offre des entreprises et de l’économie nationale, aurait privilégié systématiquement la recherche comme secteur le plus porteur d’innovation, la gauche privilégiant la demande et la satisfaction des besoins immédiats. C’est l’inverse qui s’est produit.

La gauche était parvenue à porter les dépenses de R & D de 1,90% (1981) à 2,37% (1993) du PIB. La droite, elle, est parvenu à détricoter cette effort, le ramenant à 2,02 % du PIB en 2008, au niveau de 1982, loin de l’objectif de Barcelone.

S’agit-il d’une politique délibérée ou bien est-ce la faute à la conjoncture ?

Les responsables politiques de la majorité actuelle doivent s’expliquer sur les causes d’un résultat aussi désastreux et dommageable pour l’intérêt national, car chacun sait bien que la recherche d’aujourd’hui, ce sont les brevets et les entreprises de demain, et les emplois d’après-demain. Les contorsions budgétaires de la ministre sont dérisoires. Les dirigeants politiques français ont-ils un instant et avec sérieux pris en compte l’enjeu, l’exigence et l’espoir que représentait la stratégie de Lisbonne pour le pays et pour les français ?

Les « investissements d’avenir » ont-ils un avenir ?

De ce point de vue, les « investissements d’avenir » peuvent apparaître comme un nouveau tour de passe-passe en finançant par des méthodes extra-budgétaire la croissance de l’effort de recherche publique. On comprend que le gouvernement et la ministre aient pu se laisser tenter, tellement les chiffres sont impressionnants. On parle en effet de rien moins que 20,5 milliards d’euros supplémentaires. Si le grand emprunt est bien réalisé, les fonds ne seront rendus disponibles que progressivement : 7 milliards de crédits – dits « consomptibles » – sur un total de 20,5 milliards seraient mobilisés entre 2011 et 2013.

Qui pourra comprendre l’intérêt de dotations en capital qui sont entre les mains des fonctionnaires de Bercy, qui produisent des intérêts égaux aux agios que le Trésor doit payer à ses créanciers ? Les membres de la commission du grand emprunt ne s’y sont pas trompé, pour lesquels c’était là la dernière fois que le pays pouvait s’endetter : il était plus facile de séduire les financeurs sous la bannière des investissements d’avenir. René Ricol, Commissaire Général aux Investissements le dit clairement : « Lorsqu’on regarde les contraintes budgétaires, on se rend compte que, si Sarkozy n’avait pas lancé il y a six mois l’idée d’un grand investissement, aujourd’hui on ne pourrait plus le faire. Et l’on sait que l’on ne retrouvera pas une telle opportunité avant vingt ans au moins » [8]. Le grand emprunt tombe à pic dans la situation présente du budget public, en faisant échapper l’effort financier de l’Etat aux fourches caudines de la Commission Européennes et du solde "Maastrichtien" de 3 % des finances publiques.

Si on avait voulu capitaliser les universités et les établissements de recherche, il aurait fallu mettre dans leurs comptes de bilan ces dotations en capital, à l’instar de ce que font les riches universités anglo-saxonnes, qui trouvent là un levier de financement et des moyens pour nouer des partenariats capitalistiques. Il faudrait faire preuve d’un angélisme coupable pour croire un instant que les 13,5 milliards capitalisés reviendront un jour à l’enseignement supérieur et à la recherche. Cette somme est déjà fusionnée indistinctement dans le flux des centaines de milliards d’euros que le Trésor emprunte chaque année pour assurer les fins de mois.

Selon quelle procédure, à quels organismes, à quelles conditions et quand seront rendus disponibles ces fameux intérêts des montants capitalisés, dits « non consomptibles » ? Comment et quand les crédits dits consomptibles seront mis à la disposition d’équipes de recherche ? La technique de financement est tellement "innovante" en contournant le véhicule habituel du budget de l’Etat qu’il est difficile de risquer un pronostic.

Quel va être le point de rencontre entre des crédits fléchés pilotés au plus haut niveau de l’appareil d’Etat et des équipes de chercheurs prêts à tout tenter pour obtenir une part de gâteau ?

Véritable manne pour la recherche dans un contexte de forte dépression des finances publiques ? Ou pétard mouillé de la communication politique ? Le risque est grand que ces crédits consomptibles ne soient pas consommés, mais consumés …

Nota bene Dans les documents budgétaires annexés aux projets de Loi de Finances, nous avons fait le choix de n’utiliser que les données relatives aux crédits de paiement, qui correspondent aux sommes réellement dépensées au cours d’une année budgétaire.

Glossaire ANR : Agence Nationale de la Recherche

DIRD : Dépense Intérieure de Recherche et Développement

DIRDE : Dépense Intérieure de Recherche et Développement des Entreprises

LOLF : Loi d’Orientation pour les Lois de Finances

LRU : Loi relative aux Libertés et aux Responsabilités des Universités

MESR : Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche

MIRES : Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur

PIB : Produit Intérieur Brut

PLF : Projet de Loi de Finances

SCSP : Subvention pour Charges de Service Public

Notes

[1] Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur. Programme annuel de performances. Annexe au PLF 2009

[2] Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur. Programme annuel de performances. Annexe au PLF 2010

[3] Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur. Programme annuel de performances. Annexe au PLF 2011

[4] L’action n° 1 du programme 192 ne distingue pas les activités de recherche de celles de formation. Nous avons pris en compte arbitrairement la moitié du budget de cette action au titre de la recherche. Les comparaisons annuelles restent totalement valides.

[5] Source Ministère de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur. http://www.educpros.fr/uploads/media/Budget-2011-MESR-presentation.pdf

[6] Assemblée Nationale. Rapport de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur le crédit d’impôt recherche, déposé le 30 juin 2010. http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-info/i2686.pdf

[7] Federal Report on Research and Innovation 2010. Federal Ministry for Education and Research. Berlin, Bonn, juin 2010

[8] Interview Enjeux-Les Echos du 14/10/2010. Voir http://www.lesechos.fr/management/carre-vip/020862216295.htm ?xtor=RSS-2103